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2025

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政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制下如何選擇特許經(jīng)營(yíng)者

作者：

國(guó)信國(guó)際工程咨詢集團(tuán)股份有限公司 彭云輝 劉艷芳 王勇

本文發(fā)表于《招標(biāo)采購(gòu)管理》2025年第1期 總第150期

摘要：《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》為政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)者的選擇機(jī)制提供了明確的指導(dǎo)，涉及招標(biāo)主體、前提條件、選擇方式、民企參與和評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素，旨在確保特許經(jīng)營(yíng)者選擇過(guò)程的公平性。盡管如此，在實(shí)際操作中特許經(jīng)營(yíng)者選擇仍存在法律體系不明確、監(jiān)管體系不健全和技術(shù)指導(dǎo)不足等問(wèn)題。本文深入分析了上述的規(guī)定，并針對(duì)實(shí)操中出現(xiàn)的問(wèn)題提出了改進(jìn)建議，以期推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)者選擇機(jī)制的完善，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：特許經(jīng)營(yíng)者；公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式；談判

引言

隨著《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《115號(hào)文》）和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等6部委2024年第17號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《17號(hào)令》）的相繼發(fā)布，特許經(jīng)營(yíng)者選擇機(jī)制得到了進(jìn)一步規(guī)范。然而，實(shí)際執(zhí)行中的問(wèn)題仍需深入探討和解決。

  1. 明確的事項(xiàng)
  2. 招標(biāo)主體

《17號(hào)令》第十條和《115號(hào)文》第五條明確，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)主體為實(shí)施機(jī)構(gòu)，包括行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)明確其職責(zé)范圍。

  1. 前提條件

《17號(hào)令》第十六條和《115號(hào)文》第八條指出，實(shí)施機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)前，必須取得特許經(jīng)營(yíng)方案的審定文件。即特許經(jīng)營(yíng)方案的審定文件應(yīng)當(dāng)作為公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者的前提要件。

  1. 選擇方式

《17號(hào)令》第三條、第十六條和《115號(hào)文》第八條強(qiáng)調(diào)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇特許經(jīng)營(yíng)者，包括公開(kāi)招標(biāo)、談判等。

  1. 民企參與

《17號(hào)令》第十八條和《115號(hào)文》第四條鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資或者獨(dú)資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。并以《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱《清單》）的方式提出了不同類型項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與的要求。

  1. 評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)

《17號(hào)令》第十九條和《115號(hào)文》第八條均提出，將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的特許經(jīng)營(yíng)者。

二、執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

1. 適用法律體系的問(wèn)題

我國(guó)關(guān)于招標(biāo)采購(gòu)現(xiàn)行的法律體系主要包括《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》。特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)采購(gòu)屬于采購(gòu)工程還是服務(wù)存在爭(zhēng)議。在實(shí)操過(guò)程中有認(rèn)為屬于采購(gòu)服務(wù)、應(yīng)當(dāng)以《政府采購(gòu)法》為主，有認(rèn)為屬于采購(gòu)工程、應(yīng)當(dāng)以《招標(biāo)投標(biāo)法》為主。《17號(hào)令》中提到的招標(biāo)、談判等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式中的招標(biāo)是指《招標(biāo)投標(biāo)法》中的公開(kāi)招標(biāo)方式，還是《政府采購(gòu)法》中的公開(kāi)招標(biāo)方式；談判是指《政府采購(gòu)法》中的競(jìng)爭(zhēng)性談判，還是也包含了競(jìng)爭(zhēng)性磋商，或其他談判方式？這導(dǎo)致了法律適用上的爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為，采用公開(kāi)招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》?！?7號(hào)令》第十六條提到的談判，是《國(guó)家發(fā)展改革委等部門關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)主體行為的若干意見(jiàn)》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號(hào)）中提到的非招標(biāo)方式的一種。但是由于目前尚未出臺(tái)談判的適用條件、程序和要求，導(dǎo)致選用談判方式在實(shí)際操作中缺乏明確的法律依據(jù)和指導(dǎo)。

  1. 監(jiān)管體系尚未健全

特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)是否屬于強(qiáng)制依法必須招標(biāo)范圍，是否應(yīng)接受公共資源交易平臺(tái)監(jiān)管，也是實(shí)操過(guò)程中爭(zhēng)議的問(wèn)題。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條、第三條明確了強(qiáng)制依法必須招標(biāo)的范圍，但是未明確特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)是否屬于強(qiáng)制依法必須招標(biāo)的范圍。建立強(qiáng)制招標(biāo)制度是實(shí)現(xiàn)公共采購(gòu)立法目的的需要，強(qiáng)制招標(biāo)的范圍不限于工程建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)法律行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定已將強(qiáng)制招標(biāo)的范圍擴(kuò)大到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等領(lǐng)域。例如《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126 號(hào)）第八條和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令 第417號(hào)）第十一條、第十九條均明確將選擇市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)投資者或經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資者、轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的列入強(qiáng)制招標(biāo)范圍。

《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于修訂印發(fā)〈全國(guó)公共資源交易目錄指引〉的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2023〕1551號(hào)）中明確將基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予列入無(wú)形資產(chǎn)交易，納入公共資源交易平臺(tái)監(jiān)管。但是由于各地公共資源交易平臺(tái)的監(jiān)管體系建設(shè)不完善，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)時(shí)只能選擇工程建設(shè)項(xiàng)目類或者政府采購(gòu)項(xiàng)目類交易系統(tǒng)操作，而上述交易系統(tǒng)大多為電子化系統(tǒng)、有固定模板，不適用于特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)，難以落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。

以北京市公共資源交易服務(wù)平臺(tái)為例，分平臺(tái)系統(tǒng)包含了工程建設(shè)項(xiàng)目類交易系統(tǒng)、政府采購(gòu)項(xiàng)目類交易系統(tǒng)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓系統(tǒng)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、礦業(yè)權(quán)交易系統(tǒng)，尚無(wú)適用于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的無(wú)形資產(chǎn)交易系統(tǒng)。

  1. 尚無(wú)可參照的示范文本

國(guó)家尚未發(fā)布關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)采購(gòu)相關(guān)的示范文本，各地關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)文件的標(biāo)準(zhǔn)要求和監(jiān)管尺度各有不同，執(zhí)行過(guò)程中差異較大，部分項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)因子的設(shè)置與項(xiàng)目后期執(zhí)行關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、招標(biāo)形同虛設(shè)。

三、相關(guān)意見(jiàn)和建議

1. 進(jìn)一步完善法律法規(guī)

建議在《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》修訂過(guò)程中明確基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予屬于強(qiáng)制依法必須招標(biāo)的范圍。出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確談判等非招標(biāo)方式的定義、適用情形、程序、時(shí)限要求等。

同時(shí)，建議特許經(jīng)營(yíng)方案的審定部門在批復(fù)特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)應(yīng)明確選擇特許經(jīng)營(yíng)者的方式及依據(jù)的法律體系，以便于后續(xù)選擇特許經(jīng)營(yíng)者的招標(biāo)采購(gòu)有法可依。

  1. 完善公共資源交易平臺(tái)的監(jiān)管體系

建議各地公共資源交易服務(wù)平臺(tái)完善無(wú)形資產(chǎn)交易的監(jiān)管體系。設(shè)置專門的無(wú)形資產(chǎn)交易系統(tǒng)，或者在工程建設(shè)類交易系統(tǒng)中專門設(shè)置針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)的分系統(tǒng)。

  1. 發(fā)布相關(guān)的示范文本

建議相關(guān)監(jiān)管部門盡快編制并發(fā)布《特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)文件示范文本》，提供標(biāo)準(zhǔn)化的招標(biāo)文件模板，以規(guī)范和指導(dǎo)特許經(jīng)營(yíng)者的招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)。

  1. 特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)時(shí)評(píng)標(biāo)因素的設(shè)定

選擇特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)時(shí)建議根據(jù)《清單》的要求，將對(duì)民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比要求作為資格條件或“*號(hào)條款”要求。如污水處理項(xiàng)目，污水管網(wǎng)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項(xiàng)目等民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比應(yīng)不低于35%。采用特許經(jīng)營(yíng)模式主要為了發(fā)揮社會(huì)資本在融資、專業(yè)、技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。因此選擇特許經(jīng)營(yíng)者設(shè)置資格要求時(shí)，其擁有的同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)也可以作為一項(xiàng)資格要求。

此外，選擇特許經(jīng)營(yíng)者招標(biāo)設(shè)置報(bào)價(jià)因子可根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)置收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等單因素或多因素報(bào)價(jià)因子；但設(shè)置多因素報(bào)價(jià)因子時(shí)應(yīng)充分考慮各因素對(duì)項(xiàng)目的影響程度；且設(shè)置的報(bào)價(jià)因子應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目的后期執(zhí)行具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。商務(wù)評(píng)分因素可重點(diǎn)考慮企業(yè)綜合實(shí)力，信用評(píng)級(jí)狀況和融資實(shí)力。技術(shù)評(píng)分因素可重點(diǎn)考慮項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方案、特許經(jīng)營(yíng)者的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、處理工藝和運(yùn)營(yíng)成本等。