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國(guó)家發(fā)展規(guī)劃全流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和要點(diǎn)解析

作者：

國(guó)信研究院 劉艷芳 王勇

引言：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是指國(guó)家對(duì)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要活動(dòng)、科學(xué)技術(shù)、教育事業(yè)和社會(huì)發(fā)展所作的規(guī)劃和安排，是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。從規(guī)劃的時(shí)間長(zhǎng)短上可以分為長(zhǎng)期計(jì)劃（十至二十年）、中期計(jì)劃（一般為五年）、年度計(jì)劃。我們通常說(shuō)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，即指《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要依據(jù)。

為了解和掌握國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程，本文梳理了全流程的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)和進(jìn)行的工作要點(diǎn)。

圖1  國(guó)家發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)圖

 

  1. 中期評(píng)估（在執(zhí)規(guī)劃第3年3月至12月）

   對(duì)正在執(zhí)行規(guī)劃進(jìn)行中期評(píng)估工作是編制下一個(gè)五年規(guī)劃工作的起點(diǎn)，中期評(píng)估的目的一是及時(shí)發(fā)現(xiàn)正在規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中的突出問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行解決，及時(shí)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容修訂；二是對(duì)下一個(gè)五年規(guī)劃的編制提供參考，進(jìn)行鋪墊。

規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的評(píng)估在“一五”——“九五”計(jì)劃期間，是以年度監(jiān)測(cè)為主的，中期評(píng)估工作第一次官方嘗試是從“十五”計(jì)劃開始的，雖然當(dāng)時(shí)的《十五計(jì)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告》只是一個(gè)粗略的、描述性的評(píng)估結(jié)果，但標(biāo)志著規(guī)劃評(píng)估邁出了重要一步?！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（2006年8月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò) 自2007年1月1日起施行）第二十一條明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃在實(shí)施的中期階段，應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。隨后在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第48章中，首次明文規(guī)定中期評(píng)估為重要程序，推動(dòng)了規(guī)劃中期評(píng)估制度的建立。

  1. 規(guī)劃前期研究（在執(zhí)規(guī)劃第3年底至第4年底）

規(guī)劃前期研究主要包含的工作內(nèi)容有基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等。

在中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委啟動(dòng)重大課題及問(wèn)題的研究工作，通過(guò)內(nèi)部研究、委托第三方研究等方式，集思廣益、廣納善言，最終形成研究報(bào)告。

國(guó)家發(fā)展改革委在研究報(bào)告的基礎(chǔ)上，吸收成果，起草下一個(gè)規(guī)劃的基本思路并形成初稿，向?qū)＜液透鞑块T征求意見(jiàn)并完善。

  1. 形成基本思路（在執(zhí)規(guī)劃第4年底至第5年初）

根據(jù)前期研究形成的基本思路初稿，國(guó)家發(fā)展改革委向黨中央、國(guó)務(wù)院匯報(bào)。

中央政治局常委詳細(xì)討論基本思路，達(dá)成政治共識(shí)，向各方通報(bào)，進(jìn)行政治動(dòng)員，形成擬編規(guī)劃基本思路，為后續(xù)調(diào)查研究、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、起草黨中央建議提供基礎(chǔ)。

  1. 起草《建議》（在執(zhí)規(guī)劃第5年3月至10月）

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第xx個(gè)五年規(guī)劃的建議（草案）》（簡(jiǎn)稱《建議》）是在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下制定，由國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)家發(fā)展改革委以及各有關(guān)部門成立起草小組。

《建議》起草過(guò)程是一個(gè)民主決策的過(guò)程：大體路徑是先集中學(xué)習(xí)有關(guān)材料，隨后成立專題調(diào)研組進(jìn)行調(diào)研，在此兩步工作的基礎(chǔ)上起草《建議》提綱并送審。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)送審提綱的指示和各方意見(jiàn)，起草小組開始集中寫作，起草《建議》，此步工作過(guò)程中需要進(jìn)行多次匯報(bào)和討論，最終形成《建議》討論稿提交。

  1. 通過(guò)《建議》（在執(zhí)規(guī)劃第5年10月）

當(dāng)年召開的中央委員會(huì)審議和通過(guò)《建議》，并正式對(duì)外公布。

黨中央的《建議》主要內(nèi)容是分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，根據(jù)中國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段，提出規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要目標(biāo)、指導(dǎo)方針、重要原則、重點(diǎn)戰(zhàn)略和主要任務(wù)，為制定下一個(gè)五年規(guī)劃綱要奠定基礎(chǔ)。建議的作用主要包含明確發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標(biāo)、統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)資源配置、指導(dǎo)政策制定和實(shí)施、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

  1. 起草《綱要》（在執(zhí)規(guī)劃第5年初至擬編規(guī)劃第1年2月）

《建議》起草期間，國(guó)家發(fā)展改革委在參與黨中央的《建議》起草工作，也在同步起草擬編《綱要》。

黨中央《建議》正式公布之后，同步形成擬編《綱要》文本初稿，并于當(dāng)年12月的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議上，與各地方、各部門、各行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行信息溝通，直接聽(tīng)取意見(jiàn)，與此同時(shí)進(jìn)行不同規(guī)劃之間的銜接和協(xié)調(diào)。

  1. 《綱要》公眾意見(jiàn)收集與專家論證（在執(zhí)規(guī)劃第5年10月至擬編規(guī)劃第1年3月）

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2005〕33號(hào)）文件明確規(guī)定“建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度，實(shí)行編制規(guī)劃的專家論證制度”。

為充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，規(guī)劃編制部門應(yīng)當(dāng)公布規(guī)劃草案或者舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)在官網(wǎng)上專欄征集公民意見(jiàn)，充分聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。同時(shí)國(guó)務(wù)院也會(huì)召開相關(guān)的規(guī)劃座談會(huì)，聽(tīng)取各地區(qū)、各部門的意見(jiàn)。

為充分發(fā)揮專家的作用，提高規(guī)劃的科學(xué)性，國(guó)家發(fā)展改革委要組建由不同領(lǐng)域?qū)＜医M成的規(guī)劃專家委員會(huì)，并在規(guī)劃編制過(guò)程中認(rèn)真聽(tīng)取專家委員會(huì)的意見(jiàn)。規(guī)劃草案形成后，要組織專家進(jìn)行深入論證，并由專家出具論證報(bào)告。論證報(bào)告和《綱要》一起報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)，進(jìn)行審議。

在此基礎(chǔ)上，《綱要》提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院全體會(huì)議審議，提交中央政治局常委會(huì)和中央政治局會(huì)議審定，形成《綱要（草案）》，正式提交全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議審議。

  1. 《綱要》批準(zhǔn)（擬編規(guī)劃第1年3月）

國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的擬編《綱要（草案）》提交全國(guó)人大審議：首先是由全國(guó)人大專門委員會(huì)進(jìn)行提前審議；在召開全國(guó)人民代表大會(huì)之前，全國(guó)人大常委會(huì)組織全國(guó)人民代表提前審議；在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議的《政府工作報(bào)告》對(duì)《綱要（草案）》作說(shuō)明，全國(guó)人民代表和全國(guó)政協(xié)委員進(jìn)行分組討論、提出重要修改意見(jiàn)。

在此基礎(chǔ)上，最終由全國(guó)人民代表大會(huì)正式批準(zhǔn)《綱要》。

  1. 《綱要》正式公布（擬編規(guī)劃第1年3月）

《綱要》批準(zhǔn)后，通過(guò)國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)政府網(wǎng)、全國(guó)人民代表大會(huì)等官方網(wǎng)站或新華社等主流媒體進(jìn)行對(duì)外公布，確保國(guó)家發(fā)展規(guī)劃綱要能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地傳達(dá)給社會(huì)各界，為公眾和相關(guān)部門提供指導(dǎo)和參考。

  1. 《綱要》實(shí)施（擬編規(guī)劃第1年3月）

規(guī)劃綱要的實(shí)施是最終目的和意義所在。國(guó)務(wù)院按照職責(zé)分工，將《綱要》提出的主要目標(biāo)和任務(wù)分解落實(shí)到各地區(qū)、各部門。各地區(qū)、各部門需根據(jù)職責(zé)制定具體的實(shí)施方案，明確責(zé)任主體、實(shí)施時(shí)間表和路線圖，確保規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的落實(shí)。

加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的組織、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)，建立健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估、政策保障、考核監(jiān)督機(jī)制等的建立和完善，有助于確保規(guī)劃的有效實(shí)施，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)：編制和實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，是我們黨治國(guó)理政的重要方式，編制與實(shí)施的過(guò)程也是一個(gè)完整的閉環(huán)，每個(gè)環(huán)節(jié)之間互為基礎(chǔ)，環(huán)環(huán)緊扣、層層遞進(jìn)；國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程也是一個(gè)從民主到集中再到民主的多輪決策過(guò)程；最終形成一個(gè)完整、科學(xué)、合理的五年規(guī)劃，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性文件，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。